Die kommunale Verpackungssteuer der Stadt Tübingen ist im Wesentlichen rechtmäßig. Das hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) am 23.05.2023 entschieden.

Vorläufige Urteilsbegründung

Im ersten Verfahren vor dem VGH Baden-Württemberg wurde der klagenden Instanz, Inhaberin eines Schnellrestaurants im Stadtgebiet, Recht gegeben. Der VGH erklärte die Satzung insgesamt für unwirksam und begründete dies mit der fehlenden Örtlichkeit der Steuer, ihrer Unvereinbarkeit mit dem Bundesabfallrecht sowie der mangelnden Vollzugstauglichkeit der Obergrenze der Besteuerung. Dieser Sichtweise widerspricht das BVerwG grundlegend.

Das Gericht erachtet die Verpackungssteuer als eine örtliche Verbrauchsteuer im Sinn des Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG, für deren Einführung die Stadt Tübingen zuständig war. Bei den zum unmittelbaren Verzehr verkauften Speisen und Getränken ist der Steuertatbestand so begrenzt, dass ihr Konsum – und damit der Verbrauch der zugehörigen Verpackungen – bei typisierender Betrachtung innerhalb des Gemeindegebiets stattfindet. Damit ist der örtliche Charakter der Steuer hinreichend gewahrt.

Die kommunale Verpackungssteuer steht auch nicht im Widerspruch zum Abfallrecht des Bundes. Das ist ein entscheidender Knackpunkt gewesen. Die Steuer zielt auf die Vermeidung von Verpackungsabfall im Stadtgebiet und verfolgt damit auf lokaler Ebene kein gegenläufiges, sondern dasselbe Ziel wie der Unions- und der Bundesgesetzgeber. Die Abfallvermeidung steht in der Abfallhierarchie an oberster Stelle, wie es sich aus den vielfältigen und einschlägigen Gesetzen ergibt (EU-Verpackungsrichtlinie, EU-Einwegkunststoffrichtlinie, Bundeskreislaufwirtschaftsgesetz und dem Verpackungsgesetz).

Zwei Punkte der Steuersatzung wurden gleichwohl in Frage gestellt. Die unbestimmte Obergrenze der Besteuerung von 1,50 Euro pro „Einzelmahlzeit“ (§ 4 Abs. 2 der Satzung) und das der Stadtverwaltung ohne zeitliche Begrenzung gewährte Betretungsrecht im Rahmen der Steueraufsicht (§ 8 der Satzung) wurden als rechtswidrig bewertet.

Hintergrund

Seit Januar 2022 gilt in Tübingen materialunabhängig eine Steuer auf Einwegverpackungen. Damit sollen Einnahmen generiert und für die Reinigung des öffentlichen Raums eingesetzt werden. Gleichzeitig soll die Steuer einen Impuls für Mehrweglösungen auslösen. Besteuert werden Einwegverpackungen, -geschirr und -besteck, „sofern Speisen und Getränke darin bzw. damit für den unmittelbaren Verzehr an Ort und Stelle oder als mitnehmbares take-a-way-Gericht oder -Getränk verkauft werden“. Die Steuer beträgt für jede Einwegverpackung 0,50 Euro, für jedes Einwegbesteck(-set) 0,20 Euro. Der Steuersatz pro Einzelmahlzeit ist auf maximal 1,50 Euro begrenzt.

Anmerkung:

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist mit Blick auf die damit verbundene Stärkung des gemeindlichen Steuerfindungsrechts zu begrüßen und eine wichtige Bestätigung der kommunalen Kompetenz für weitreichende Abfallvermeidung zu sorgen. Die lokale Verpackungssteuer kann somit zu einem Instrument in einem ganzheitlichen Konzept gegen die Müllverschmutzung in den Städten entwickelt werden.

Nach Angaben der Stadt Tübingen hat die Verpackungssteuer dazu geführt, dass das Müllaufkommen gesunken ist. Ein „Allheilmittel“ ist eine solche Verpackungssteuer gleichwohl nicht; sie kann immer nur ein ergänzendes lokales Instrument zu einem Abfallvermeidungskonzept sein. Jede Gemeinde muss dabei abwägen, ob die Erhebung einer solchen Steuer den zusätzlichen Verwaltungsaufwand rechtfertigt und ob das Ziel der Abfallvermeidung nicht anderweitig besser erreicht werden kann. Insofern sollten zunächst auch die praktischen Auswirkungen des novellierten Verpackungsgesetzes des Bundes abgewartet werden. Seit Januar 2023 sind die letzte Vertreiber von Einwegkunststofflebensmittelverpackungen und von Einweggetränkebechern verpflichtet die in diesen Einwegverpackungen angebotenen Waren am Ort des in Verkehrs bringen jeweils auch in Mehrwegverpackungen zum Verkauf anzubieten. Zudem werden in den kommenden Jahren die Regelungen des Einweg-Kunststoff-Gesetzes in Kraft treten, wonach die Hersteller von Einwegkunststoffverpackungen gezielt an den Kosten der kommunalen Stadtreinigung beteiligt werden. Die hierdurch entstehenden Mehrkosten der Hersteller werden voraussichtlich mittelbar an die Verbraucherinnen und Verbraucher umverteilt sodass eine zusätzliche kommunale Verpackungssteuer hier zu einer Doppelbelastung führen könnte. Hierauf müsse der kommunale Satzungsgeber gegebenenfalls entsprechend reagieren. Grundsätzlich ist allerdings bei den Anbietern auch ein Ausweichen auf andere nicht kunststoffbasierte Einwegverpackungen zu beobachten, so dass sich die bundesrechtlichen Bestrebungen zur Vermeidung von Einwegkunststoffverpackungen der Erhebung einer gemeindlichen Verpackungssteuer nicht abschließend entgegenhalten lassen.