Die Innenministerkonferenz vom 12. - 14. Juni 2019 hat sich mit der restriktiven Auslegung von § 2b Umsatzsteuergesetz (UStG) durch die Finanzverwaltung befasst.

Anlass ist die umsatzsteuerrechtliche Einstufung der Personalgestellung. Danach sollen Personalgestellungsverträge im Rahmen und zur Durchführung einer interkommunalen Zusammenarbeit, auch wenn die Ausgestaltung der Kooperationen selbst allen sonstigen Anforderungen des § 2b UStG für eine Umsatzsteuerfreiheit gerecht wird, separat betrachtet werden.

Da es sich um arbeitsrechtliche Vereinbarungen handele, die nicht dem öffentlichen Recht unterfielen, stellten sie keine Tätigkeiten, die den Kommunen „im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen“ (§ 2b Abs. 1 Satz 1 UStG) dar. Die Kommunen bleiben daher nach dieser Auffassung Unternehmer im Sinne des § 2 UStG und Personalgestellungsverträge lösen unabhängig von der übergeordneten Kooperation eine Umsatzsteuerpflicht aus.

Die Folgen dieser Rechtsauffassung, würde sie aufrechterhalten, sind so weitreichend, dass auch Personalgestellungsverträge in der Folge von Zuständigkeitsveränderungen zwischen staatlichen und/oder kommunalen Ebenen aufgrund eines Gesetzes oder einer Verordnung („Das Personal folgt der Aufgabe.“) der Umsatzsteuer unterliegen würden.

Die Innenministerkonferenz wendet sich mit ihrem Beschluss gegen diese Auslegung. Sie ist der Auffassung, dass Personalgestellungsverträge nicht der Erzielung von Einnahmen dienen und die Kommune daher nicht Unternehmer im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 UStG sei.

Die Innenministerkonferenz weist im Übrigen darauf hin, dass die von den Steuerabteilungsleitern der Finanzministerien vertretene Auslegung von § 2b UStG die derzeit praktizierte interkommunale Zusammenarbeit in weiten Teilen unwirtschaftlich machen dürfte und in letzter Konsequenz gebietsstrukturelle Anpassungen erforderlich machen könnte.

Sie bittet daher die Finanzministerkonferenz, die Steuerabteilungsleiter erneut zu befassen, die bisher vertretene Auffassung im Sinne der Einschätzung der Innenministerkonferenz zu revidieren und bei der Befassung mit der Neuregelung des § 2b UStG in ihren Gremien Vertreter der kommunalen Spitzenverbände und der Innenministerien der Länder hinzuzuziehen.

Nach aktueller Rechtslage ist die Neuregelung der Umsatzbesteuerung für jPöR in § 2b UStG spätestens zum 01.01.2021 verpflichtend anzuwenden. Die Kommunen sind derzeit intensiv mit der systematischen Erfassung steuerpflichtiger Sachverhalte befasst. Dabei stoßen sie zunehmend auf Abgrenzungsfragen, deren Klärung aufgrund fehlender rechtlicher Regelungen nicht möglich ist. Die aktuelle Diskussion um die Frage der Personalgestellung steht exemplarisch für die Schwierigkeiten bei der Umstellung auf das neue Umsatzsteuerrecht.

Neben der restriktiven umsatzsteuerlichen Behandlung der Personalgestellung im Falle der interkommunalen Zusammenarbeit durch die Finanzverwaltung sorgt die Auffassung der Finanzverwaltung bei Personalgestellungen an kommunale Gesellschaften im Zusammenhang mit Privatisierungsfällen ebenfalls für Diskussionen. So handelt es sich bei Personalgestellungen einer Kommune an eine kommunale Gesellschaft bereits heute unter Verweis auf Abschnitt 2.11 Abs. 15 UStAE grundsätzlich um umsatzsteuerpflichtige Leistungen. Jedoch wird seitens der Finanzverwaltung bisher bei Personalgestellungen im direkten Zusammenhang mit Privatisierungen unter folgenden kumulativen Voraussetzungen die Umsatzsteuerpflicht verneint:

1. Die entgeltliche Personalgestellung ist eine Folge organisatorisch bedingter äußerer Zwänge (z. B. Wechsel der Rechtsform - ohne Rücksicht auf Wechsel der Inhaberschaft -, Unkündbarkeit der Bediensteten).
2. Die Beschäftigung gegen Kostenerstattung erfolgt im Interesse der betroffenen Bediensteten zur Sicherstellung der erworbenen Rechte aus dem Dienstverhältnis mit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts (jPöR).
3. Die Personalgestellung ist begrenzt auf den zum Zeitpunkt einer Umwandlung vorhandenen Personalbestand, so dass sich der Umfang mit Ausscheiden der betreffenden Mitarbeiter von Jahr zu Jahr verringert.
4. Die Gestellung des Personals darf nicht das äußere Bild eines Gewerbebetriebes annehmen.

Demgegenüber haben die Finanzverwaltungen von Bund und Ländern nunmehr beschlossen, die Ausnahmeregelung ab dem 01.01.2021 nicht mehr anzuwenden. Wie der Deutsche Städtetag kritisiert auch der SGSA diese restriktive Haltung. Auch nach dem Systemwechsel bei der Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand verbleiben nationale Handlungs-, Gestaltungs- und Auslegungsspielräume, um im Fall einer Personalgestellung an kommunale Gesellschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch weiterhin eine Nichtsteuerbarkeit sicherzustellen.

Die laufenden Aktivitäten der Städte und Gemeinden, vor allem durch die Einstellung neuen Fachpersonals, die Einführung von Tax-Compliance-Management-Systemen und den entsprechend kostspieligen Einsatz von Steuerberatern umsatzsteuerbare Tatbestände zu identifizieren und die notwendigen steuerrechtlichen- und ggf. organisatorischen Konsequenzen zu ziehen, können wegen fehlender Klarheit über zahlreiche Grundsatzfragen nicht abgeschlossen werden. Eine fristgerechte Umsetzung zum Stichtag, insbesondere soweit gesellschaftsrechtliche Änderungen in den kommunalen Unternehmungen erforderlich werden, erscheint kaum noch möglich.

Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hat sich daher im Rahmen ihrer Stellungnahmen zum Entwurf des Jahressteuergesetzes 2019 für eine Verlängerung der Options- bzw. Übergangsfrist zur Anwendung des alten Rechts nach § 27 Abs. 22 Satz 3 UStG um zwei Jahre sowie die Schaffung einer umsatzsteuerlichen Anrufungsauskunft durch die Finanzämter ausgesprochen. Entsprechende Initiativen werden vom Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt ausdrücklich unterstützt. Wir haben mit Schreiben vom 11.07.2019 an Finanzminister Richter ebenfalls für eine Verlängerung der Übergangsfrist um mindestens zwei Jahre sowie die Schaffung einer umsatzsteuerlichen Anrufungsauskunft geworben.