Die Bertelsmann-Stiftung hat am 09.07.2019 ihren Kommunalen Finanzreport 2019 vorgestellt. Dieser stellt anhand der aktuellsten amtlichen Statistik die Lage im Jahr 2018 und im Vergleich zu 2017 dar. Dargelegt wird die insgesamt positive Entwicklung der Kommunalfinanzen. Deutlich wird aber auch, dass die Disparitäten in der kommunalen Finanzlage sich vergrößern und gerade finanzschwache Kommunen aus der Misere nicht herauskommen.

Bundesweite Ergebnisse

Nach den Zahlen des Finanzreports waren im Jahr 2018, ebenso wie im Jahr 2017, die Kommunen aller Länder im Plus. Diese Situation ist ein historisches Novum. Auch die über Jahrzehnte fast durchgängig defizitären Länder erreichen nunmehr positive Salden. Die Verbesserung der Salden beruht ausschließlich auf dem Anstieg der Einnahmen. Ein Rückgang der Ausgaben ist in keinem Land festzustellen. Die Einnahmen stiegen 2018 abermals um gut vier Prozent. Wichtigste Einnahmeart sind im bundesweiten Durchschnitt die Steuern (31 Prozent), gefolgt von den aufgabenbezogenen Zuweisungen (24 Prozent) und allgemeinen Zuweisungen (15 Prozent). Die Einnahmestruktur unterscheidet sich zwischen West- und Ostdeutschland. Die ostdeutschen Kommunen erreichen in Folge der noch immer geringeren Wirtschaftskraft lediglich 61 Prozent der westdeutschen Steuereinnahmen. Sie sind in höherem Maße auf Zuweisungen ihrer Länder angewiesen.

Auch bei den Ausgaben setzt sich der langjährige Trend fort. Im fünfjährigen Vergleich zu 2013 summiert sich das Ausgabenwachstum auf beachtliche 27 Prozent. Größte Ausgabenkategorie sind traditionell die Personalausgaben (22 Prozent), gefolgt von Sozialleistungen (19 Prozent), laufendem Sachaufwand (19 Prozent), laufenden Zuweisungen (13 Prozent) und Investitionen (12 Prozent). Alle Ausgabenarten sind im Jahresvergleich gestiegen; am stärksten jene für Personal und Investitionen. Die Sozialausgaben entwickelten sich über viele Jahre sehr dynamisch und waren eine zentrale Ursache verbreiteter Haushaltskrisen. In den Jahren 2015 und 2016 war der Anstieg in Folge der Asylmigration besonders groß. In den Jahren 2017 und 2018 stagnierten die Ausgaben, allerdings auf erhöhtem Niveau. Bei den sozialen Leistungen treten besonders große Ausgabendifferenzen zwischen den Ländern auf. Pro Einwohner liegen diese in den Kommunen Nordrhein-Westfalens mehr als doppelt so hoch wie in den Kommunen Sachsen-Anhalts.

Die kommunalen Investitionen sind im Jahr 2018 um fast 13 Prozent gestiegen. Diese Entwicklung ist positiv, allerdings sind die Investitionen besonders volatil. Hier wirken sich Konjunktur, aktuelle Förderprogramme und Haushaltslage direkt und kurzfristig aus. Der bundesweit positive Trend wird primär durch die Kommunen in Bayern getragen. Sie erreichen pro Einwohner mehr als das Dreifache Investitionsvolumen der Kommunen des Saarlandes. Diese regionale Verteilung besteht bereits seit vielen Jahren und hat zwangsläufig Auswirkungen auf die Qualität der Infrastruktur. Die wichtigsten Investitionsfelder sind Straßen und Schulen.

Die kommunale Verschuldung erreichte im Jahr 2015 ihren Höhepunkt und ist seitdem leicht gesunken. Rund 70 Prozent der Schulden sind investiv. Gut ein Viertel entfällt auf die kritisch zu bewertenden Kassenkredite. Hier ist nach Jahrzehnten des kontinuierlichen Wachstums ein Trendwechsel zu beobachten. Hervorzuheben ist dabei die vollständige Umschuldung der Kassenkredite in Hessen. Höhe und Struktur der Schulden variieren deutlich zwischen den Ländern. Die geringste Gesamtverschuldung weisen die Kommunen Sachsens auf (693 Euro je Einwohner), die höchste jene im Saarland (3.522 Euro je Einwohner). Der Großteil dieser Differenzen entfällt auf Kassenkredite, die in drei Ländern bedrohliche Ausmaße erreichen (Saarland, Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen) und in anderen Ländern nahezu nicht vorkommen (Bayern, Sachsen, Baden-Württemberg, Thüringen). Kassenkredite sind für viele Kommunen zu einem dauerhaften und wachsenden Finanzierungsinstrument geworden. Sie gehen oftmals einher mit geringen Investitionen, hohen Sozialausgaben, harten Konsolidierungsauflagen und sinkenden lokalpolitischen Spielräumen.

Anmerkung des Deutschen Städte und Gemeindebundes

Die Schere zwischen Städte und Gemeinden mit guter und schlechter Finanzlage geht immer weiter auf. Der DStGB erwartet von Bund und Ländern, dass auch mit Blick auf die kommunalen Finanzen gleichwertige Lebensverhältnisse in ganz Deutschland angestrebt werden. Es ist zu begrüßen, dass die Städte und Gemeinden nun seit sieben Jahren mit Blick auf die bundesweiten Haushaltszahlen Überschüsse erwirtschaften konnten. Das hängt mit der guten Konjunktur und Arbeitsmarktlage zusammen. Aber auch damit, dass wir im Bund ein viel stärkeres Eintreten für die Städte und Gemeinden zum Beispiel mit kommunalen Investitionsprogrammen und einer finanziellen Entlastung erreichen konnten. Aber: Die Konjunktur trübt sich ein und die Überschüsse werden nicht dauerhaft bleiben!

Nähere Informationen zum aktuellen Finanzreport sind unter der Rubrik Publikationen auf der Homepage der Bertelsmann-Stiftung unter www.bertelsmann-stiftung.de abrufbar.

Zudem macht es große Sorge, dass die Schere zwischen armen und reichen Kommunen sich nicht schließt, sondern immer weiter aufgeht. Dabei darf es für die Chancengerechtigkeit der Menschen keinen Unterschied machen, ob sie auf dem Land oder in der Stadt, im Osten oder im Westen leben. Der DStGB erwartet, dass aus der Regierungskommission Gleichwertige Lebensverhältnisse klare Konzepte kommen. Die höchstverschuldeten Kommunen kommen trotz Rekordsteuern nicht aus der Misere, die Sozialausgaben wachsen, allein der kommunale Investitionsrückstand liegt bei 138 Mrd. Euro. Das zeigt: Trotz der vordergründig guten kommunalen Finanzzahlen kann keine Entwarnung gegeben werden.

Von den 40 steuerstärksten Kommunen liegen 39 in Westdeutschland; von den 40 schwächsten Kommunen 35 in Ostdeutschland. Die kommunalen Kassenkredite sind von 50 auf aktuell 36 Milliarden Euro gesunken. Aber: Die Kassenkredite konzentrieren sich in wenigen Regionen, vor allem im Saarland, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen. Wir brauchen eine Vereinfachung und Beschleunigung der Verwaltungsverfahren, mehr Personalkapazitäten in den Kommunalverwaltungen und auch in den Unternehmen. Chancen der Digitalisierung müssen genutzt und den Kommunen langfristige Investitions- und Finanzierungsmöglichkeiten eröffnet werden. Gerade in finanziell besseren Zeiten können und müssen wir in die Zukunft investieren!

Situation in Sachsen-Anhalt

Neben den bundesweiten Ergebnissen hat die Bertelsmann-Stiftung länderspezifische Pressemitteilungen herausgegeben. Für die Kommunen in Sachsen-Anhalt kommt die Bertelsmann Stiftung zu folgenden Ergebnissen:

• Die Kommunen realisierten vor allem aufgrund konjunkturbedingter wachsender Steuereinnahmen sowie Hilfen des Bundes hohe Überschüsse in 2017 und 2018.
• Die fast flächendeckend im bundesweiten Vergleich geringe Wirtschafts- und Steuerkraft bleibt eine anhaltende Herausforderung. Exemplarisch verweist die Studie darauf, dass mit dem Landkreis Mansfeld-Südharz und der Stadt Halle (Saale) die zwei steuerschwächsten Kommunen Deutschlands in Sachsen-Anhalt liegen.
• Die Bar- und Sichteinlagen der Kommunen sind zwar im betrachteten Zeitraum seit 2012 um die Hälfte angestiegen, liegen aber im bundesweiten Vergleich an drittletzter Position.
• Bei den Investitionen fielen die Kommunen hierzulande weiter zurück.
• Sachsen-Anhalt ist das einzige Bundesland, in welchem die Kassenkredite seit 2013 wieder angestiegen sind. Damit liegt die Pro-Kopf-Belastung im bundesweiten Vergleich nun hinter dem Saarland, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen auf Platz vier.
• Da die finanzielle Lage der Kommunen in weiten Teilen unseres Bundeslandes seit Jahren besorgniserregend ist, empfiehlt die Bertelsmann Stiftung der Landesregierung, die Verbesserungen im Länderfinanzausgleich zu nutzen, um den Abbau der Liquiditätskredite (früher: Kassenkredite) bei den Kommunen stärker zu unterstützen.

Anmerkung der Landesgeschäftsstelle

• Die in der länderspezifischen Pressemitteilung der Bertelsmann-Stiftung stark aggregierten Darstellungen der Kommunalfinanzen in Sachsen-Anhalt decken sich weitestgehend mit unseren Erkenntnissen u. a. aus der Auswertung der amtlichen Statistiken sowie unserer jährlichen Haushaltsumfrage.

So ließen sich in den Jahren 2016 und 2017 zumindest hinsichtlich der Entwicklung der Überschüsse auf aggregierter Ebene der Kassenstatistik leichte Anzeichen einer Verbesserung erkennen. Ursächlich hierfür dürften zumindest anteilig die FAG-Erhöhungen nach der Landtagswahl im Jahr 2016 sein. Jedoch muss festgehalten werden, dass die Lage bei kommunalgruppenspezifischer und vor allem einzelgemeindlicher Betrachtung z. T. stark divergiert. Für 2018 hingegen ist bereits ein rückläufiger Trend zu beobachten. In einem vorherigen KNSA-Beitrag hatten wir über die Kassenstatistik 2018 berichtet, wonach sich der Saldo in der Finanzrechnung gegenüber 2017 deutlich reduziert hat.

Zudem sind die ausgewiesenen Überschüsse für sich betrachtet kein Indikator für eine positive Finanzlage der Kommunen in unserem Bundesland. Zum einen sind sie in der laufenden Rechnung für die Realisierung von Investitionsvorhaben und zur Kredittilgung und in der gesamten Finanzrechnung zur Rückführung von Kassen- bzw. Liquiditätskrediten dringende Voraussetzungen. Zum anderen gilt es, Überschüsse gemeinsam mit der Entwicklung der Verschuldung insbesondere bei den Liquiditätskrediten, der Rücklagen und des statistisch nicht erfassten Investitionsbedarfs zu betrachten.

Auch leidet die Aussagekraft der amtlichen Statistik seit Jahren darunter, dass diese lediglich den Bereich der Finanzrechnung und nicht auch jenen der Ergebnisrechnung in den Fokus nimmt. Für die Kommunen in Bundesländern mit doppischem Haushaltsrecht stehen somit wesentliche Informationen zumindest statistisch nicht zur Verfügung, obwohl der Informationsbedarf seitens der Politik sowohl auf Landes- aber auch auf Kommunalebene hierfür zunimmt.

• Die Aussage der Bertelsmann Stiftung zur fast flächendeckend vorhandenen geringen Wirtschaftskraft, deckt sich mit den Aussagen vieler anderer Vorgängerstudien.
• Damit zusammen hängt auch die deutliche Steuerschwäche der Kommunen in Sachsen-Anhalt. Hinsichtlich des festgestellten Steuerwachstumsvon mehr als 30 Prozent seit 2012 gilt es auf die Heterogenität vor Ort hinzuweisen. Insgesamt sind die Steuereinnahmen seit mehreren Jahren deutlich angestiegen, aber insbesondere beim Gewerbesteueraufkommen sind nach wie vor erhebliche Unterschiede festzustellen. Einer aktuellen Broschüre des Statistischen Landesamtes ist zu entnehmen, dass 11 v. H. der kreisangehörigen Gemeinden 66 v. H. des Gewerbesteueraufkommens in 2018 generierten.
• Die von der Bertelsmann-Stiftung erwähnten rückläufigen Investitionen sind in der Langzeitbetrachtung anhand der Statistik (Jahresrechnungsstatistik bis 2017 bzw. Kassenstatistik 2018) grundsätzlich nachvollziehbar. Die Bertelsmann Stiftung greift hier, wie in der gesamten Studie auf die Daten des seit 2011 erweiterten Schalenkonzeptes der Finanz- und Personalstatistiken und damit auf die Kassenstatistik für die Kern- und Extrahaushalte zurück. Für länderübergreifende Vergleiche wie im hier vorliegenden Kommunalen Finanzreport macht das aufgrund des unterschiedlichen Ausgliederungsgrades Sinn.

Zumindest mit Blick auf die aktuelle Kassenstatistik 2018 sind ist Auszahlungen aus Investitionstätigkeit der Kernhaushalte in Sachsen-Anhalt gegenüber 2017 von 542 Mio. Euro auf 667 Mio. Euro angestiegen, was vor allem am Anstieg der Auszahlungen für Baumaßnahmen von 417,9 Mio. Euro auf 522,7 Mio. Euro zurückzuführen ist.^[1]

Demnach ist für die Gesamtheit der Kommunen seit 2015 ein deutlicher Anstieg zu beobachten, was u. a. auf die Investitionsprogramme des Bundes und der EU zurückzuführen sein könnte. Generell schwankt diese Ausgabeposition in den Jahren zum Teil stark, was wiederum auch an den Umsetzungsphasen größerer Förderprogramme liegen kann. So generieren diese nach einer längeren Vorlaufphase i. d. R. punktuelle Ausgabenspitzen.

• Das von der Bertelsmann-Stiftung attestierte geringe Finanzvermögen der Kommunen in Sachsen-Anhalt in Form von Bar- und Sichteinlagen ist nach Auswertung der Bundesstatistiken zum Finanzvermögen des öffentlichen Gesamthaushalts für die zurückliegenden Jahre bis einschließlich 2010 zutreffend.^[2] Zum 31.12.2017 betrug das Volumen 680 Mio. Euro und war hinter dem Saarland der zweitniedrigste Wert.
• Zu der dargestellten Entwicklung der Kassen- bzw. Liquiditätskrediteist die Aussage des Anstiegs bei Heranziehung des Vergleichszeitraums 2013 - 2018 richtig. Wir können jedoch auch feststellen, dass die Liquiditätskredite seit zwei Jahren leicht rückläufig sind.

Die in der Studie für Sachsen-Anhalt erwähnten 1,2 Mrd. Euro beziehen sich nur auf Liquiditätskredite beim nicht-öffentlichen Bereich (vor allem Banken). Nicht berücksichtigt sind hier die Liquiditätskredite der Kommunen beim öffentlichen Bereich. Hierzu zählen u. a. auch die vom Land ausgereichten rückzahlbaren Liquiditätshilfen nach § 17 FAG LSA. In der Summe beläuft sich die Verschuldung der Kommunen bei den Liquiditätskrediten beim nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich somit zum 31.12.2018 auf 1,379 Mrd. Euro.

• Auch bei den Liquiditätskrediten ist eine heterogene Verteilung in Sachsen-Anhalt erkennbar. Eine Vielzahl von Kommunen weist hier seit Jahren hohe Pro-Kopf-Bestände auf. Viele dieser Kommunen schaffen eine Trendwende nicht aus eigener Kraft. Die Studie betont zudem, dass die durch den Konsolidierungsdruck ausgelösten Steuererhöhungen zum Teil auch deutliche Standortnachteile mit sich bringen, die die finanzielle Situation vor Ort eher manifestieren und die Abhängigkeit von Dritten zur Lösung der finanziellen Probleme eher noch verschärft.

Diese bekannten Zusammenhänge werden nun zum Teil auch durch die Kommission „Gleichwertige Lebensverhältnisse“ bestätigt.

Die Umsetzung der Forderung der Bertelsmann-Stiftung nach einem finanziellen Engagement des Landes Sachsen-Anhalt bei der Zurückführung der kommunalen Kassen- bzw. Liquiditätskredite ist richtig und dringender denn je; zumal eigene Anstrengungen des Landes als Voraussetzung für eine eventuelle Hilfe seitens des Bundes bei der Bewältigung der kommunalen Altschuldenproblematik eine Rolle spielen könnten, wenn die Schlussfolgerungen aus der Arbeit der Kommission Gleichwertige Lebensverhältnisse umgesetzt werden sollten.