Vorbemerkung

Zum Thema „Wie begehen wir unsere Feiertage? Eine Debatte zur Novellierung des Feiertagsgesetzes“ fanden am 14.11.2019 in Wittenberg und am 26.11.2019 in Magdeburg auf Einladung des Ministeriums für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt zwei öffentliche Veranstaltungen statt. In diesem Rahmen wurden die im Koalitionsvertrag vereinbarte Novellierung des Gesetz über die Sonn- und Feiertage (FeiertG LSA) und die Vorlage eines entsprechenden Gesetzesentwurfs im kommenden Jahr ankündigt.

Damit stellt sich für die Städte und Gemeinden auch die Frage möglicher Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen, die ihre rechtliche Grundlage im Gesetz über die Ladenöffnungszeiten im Land Sachsen-Anhalt (Ladenöffnungszeitengesetz Sachsen-Anhalt - LÖffZeitG LSA) finden. Hierüber wurde in den beiden Veranstaltungen ebenfalls diskutiert.

Allerdings herrscht im Hinblick auf die Beurteilung der Zulässigkeit von Sonntagsöffnungen Rechtsunsicherheit bei den Städten, Gemeinden und Verbandsgemeinden als Erlaubnisbehörden. Insbesondere stellen sich die Prüfung und der Nachweis der Voraussetzungen für das gesetzlich geforderte Vorliegen eines „besonderen Anlasses“ als schwierig dar.

Rechtsgrundlage für Ladenöffnungen an Sonntagen

Das LÖffZeitG LSA regelt die Öffnungszeiten der Verkaufsstellen in Sachsen-Anhalt. Dabei sieht § 3 S. 1 LÖffZeitG LSA als reguläre Öffnungszeit vor, dass Verkaufsstellen an Werktagen von Montag bis Freitag von 0 bis 24 Uhr und am Samstag von 0 bis 20 Uhr geöffnet sein dürfen. Nach Satz 2 dürfen Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden nicht geöffnet sein, soweit im Folgenden nichts Abweichendes bestimmt ist.

Diesbezüglich ist eine Ausnahme in § 7 Abs. 1 S. 1 LÖffZeitG LSA geregelt, wonach die Gemeinde erlauben kann, dass Verkaufsstellen aus besonderem Anlass an höchstens vier Sonn- und Feiertagen (pro Jahr) geöffnet werden.

Rechtsprechung zu Sonntagsöffnungen

Zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs des „besonderen Anlasses“ gibt es bundesweit unterschiedliche Rechtsprechung und auch in Sachsen-Anhalt eine Vielzahl von Entscheidungen. Dabei orientiert sich die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung in Sachsen-Anhalt (vgl. exemplarisch Verwaltungsgericht Magdeburg, Beschluss vom 05.09.2017, Az.: 3 B 305/17; Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 30.11.2018, Az: 1 M 142/18 und Beschluss vom 07.12.2018, Az: 1 M 144/18) an der sog. „Anlass-Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts (BVerfG), Urteil vom 11.11.2015, Az: 8 CN 2/14, in dem es folgendes entschied:

[…] Die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot „aus Anlass“ eines Marktes ist … nur zulässig, wenn die prägende Wirkung des Marktes für den öffentlichen Charakter des Tages gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung überwiegt, weil sich letztere lediglich als Annex zum Markt darstellt. […]

Diese Anlass-Rechtsprechung hat das BVerwG mit Urteil vom 12.12.2018 (Az: 8 CN 1.17) fortgeführt und darin nochmals unterstrichen, dass bei örtlichen Veranstaltungen (Weihnachtsmärkte, Stadtfeste u. ä.) regelmäßig zu beachten ist, dass diese gegenüber der reinen Ladenöffnung und der damit verbundenen Geschäftstätigkeit ein Übergewicht besitzen und nach wertender Betrachtung im Vordergrund stehen müssen.

Auswirkungen auf die Praxis von Sonntagsöffnungen

Insgesamt ist festzustellen, dass die hohen Anforderungen der Rechtsprechung an den „besonderen Anlass“ kaum erfüllbar sind und die behördlichen Erwägungen einer gerichtlichen Überprüfung nur in den seltensten Fällen standhalten.

Insoweit führt der unbestimmte, auslegungsbedürftige Rechtsbegriff „besonderer Anlass“ in § 7 Abs. 1 S. 1 LÖffZeitG LSA zu Rechtsunsicherheit und im Ergebnis dazu, dass die Städte, Gemeinden und Verbandsgemeinden in Sachsen-Anhalt von der (ohnehin restriktiven) Ausnahmeregelung des § 7 LÖffZeitG LSA kaum mehr Gebrauch machen. So wird zunehmend auf die Festsetzung verkaufsoffener Sonntage verzichtet, um Ressourcen zu schonen und das dargestellte Prozessrisiko zu verringern bzw. gänzlich zu vermeiden.

Das wirkt sich auch auf die Attraktivität der Innenstädte aus. Nicht zuletzt wegen des zunehmenden Online-Handels müssen der Erhalt des Einzelhandels und die Belebung der Innenstädte zwingend gestärkt werden, wozu auch die vier Sonntagsöffnungen beitragen können.

Vorschlag des SGSA zur Erweiterung von § 7 LÖffZeitG LSA

Durch eine Änderung der Regelung in § 7 LÖffZeitG LSA könnten rechtssichere Öffnungsentscheidungen aus Anlass von Messen, Märkten und anderen besucherrelevanten Veranstaltungen ermöglicht werden, da die verfassungskonforme Auslegung der Norm ihre Grenzen in dem Wortlaut der Regelung und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers findet (BVerfGE 101, S. 312, 329).

Aus diesem Grunde haben andere Bundesländer (wie beispielsweise Nordrhein-Westfalen, Sachsen oder Niedersachsen) ihre Regelung im Ladenöffnungszeitengesetz angepasst und nachträglich weitere besondere Anlässe definiert und entsprechende Regelbeispiele aufgenommen oder durch den Begriff des öffentlichen Interesses ersetzt oder darum ergänzt.

Nach Auffassung sowohl des Rechts- und Verfassungsausschusses als auch des Präsidiums des SGSA sollten diese gesetzgeberischen Erwägungen Vorbild für entsprechende Regelungen auch in Sachsen-Anhalt sein. Wir haben deshalb Minister Prof. Dr. Willingmann vorgeschlagen, § 7 LÖffZeitG LSA wie folgt zu fassen:

(1) Die Gemeinde kann erlauben, dass Verkaufsstellen an höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet werden, wenn
     1. ein besonderer Anlass vorliegt oder
     2. ein öffentliches Interesse an der Belebung der Gemeinde oder eines Ortsbereichs oder an der überörtlichen Sichtbarkeit der Gemeinde besteht.
     Von der Öffnung ausgenommen sind der Neujahrstag, der Karfreitag, der Ostersonntag, der Ostermontag, der Volkstrauertag, der Totensonntag, der 1. und 2. Weihnachtsfeiertag sowie der Heiligabend, soweit dieser auf einen Sonntag fällt.
(2) Über Absatz 1 hinaus können die Gemeinden, die Öffnung von Verkaufsstellen insbesondere aus Anlass besonderer regionaler Ereignisse, unter anderem von traditionellen Straßenfesten, Weihnachtsmärkten und örtlich bedeutenden Jubiläen, an bis zu vier weiteren Sonntagen je Kalenderjahr nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 erlauben, soweit die Verkaufsstellen von dem Ereignis betroffen sind.
(3) Die Öffnung kann auf bestimmte Bezirke oder Handelszweige beschränkt werden und darf fünf zusammen-hängende Stunden in der Zeit von 11 bis 20 Uhr nicht überschreiten. Dabei ist auf die Zeit des Hauptgottesdienstes Rücksicht zu nehmen.
(4) Die Erlaubnis nach Absatz 1 Satz 1 kann auf den unmittelbar vorhergehenden Samstag von 0 bis 24 Uhr erstreckt werden.

In unserem Schreiben vom 20.11.2019 haben wir insbesondere auf das Ziel verwiesen, die Attraktivität der Innenstädte zu stärken und die rechtssichere Anwendung der Regelung über die Ladenöffnung an Sonntagen zu ermöglichen.

Mit einem weiteren Schreiben vom 05.12.2019 haben wir Minister Stahlknecht, Ministerium für Inneres und Sport des Landes Sachsen-Anhalt, vor dem Hintergrund der geplanten Novelle des FeiertG LSA um Unterstützung unseres Änderungsvorschlages des LÖffZeitG LSA gebeten.

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Unabhängig davon hat das Studieninstitut für Kommunale Verwaltung Sachsen-Anhalt e.V. (SIKOSA) auf unsere Anregung hin ein Seminar zur Auslegung und zum rechtssicheren Umgang mit der geltenden Regelung entwickelt und bietet das Seminar „Ladenöffnungen an Sonn- und Feiertagen – Auslegung § 7 LÖffZeitG LSA“ am 11.03.2020 in Magdeburg und am 18.03.2020 in Halle (Saale) an.