Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes hat mit Urteil vom 12.11.2019 - 2 A 159/18 - in zwei Berufungsverfahren der Gemeinde Überherrn zur Anfechtung der Kreisumlagebescheide 2015 und 2016 wegen Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts die Urteile der Vorinstanz aufgehoben, welche dem Landkreis vertiefte Offenlegungspflichten abverlangten. Das Verwaltungsgericht (VG) des Saarlandes hatte mit Urteilen vom 9. April 2018 in den beiden Verfahren der Gemeinde Überherrn gegen den Landkreis Saarlouis der Anfechtungsklage gegen den Kreisumlagebescheid mit der Begründung stattgegeben, dass die Kreisumlagefestsetzung nicht den verfassungsrechtlich gebotenen Pflichten bei der Ermittlung und Festlegung des Kreisumlagesatzes entspreche. So fehle es an einer nachvollziehbaren Abwägung und einer umfassenden Prognoseentscheidung. So stehe der Landkreis in der Pflicht, die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe für seine Entscheidung mitzuteilen und offenzulegen, wie er dabei mit den zur Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts vorgetragenen Einwänden der Gemeinden umgegangen ist. Der Landkreis hatte daraufhin Berufung eingelegt.

Das OVG Saarland stellte vielmehr fest, dass der Landkreis die kreisangehörigen Gemeinden auf der Grundlage des Entwurfs der Haushaltssatzung umfangreich beteiligt und ihnen mehrfach Gelegenheit gegeben hatte, im Vorfeld der Beschlussfassung durch den Kreistag ihre Bedarfssituation schriftlich und auch mündlich darzulegen. Das Gericht stellte weiter klar, dass hierbei den Gemeinden eine Bringschuld und Darlegungslast zukommt. Materiell stellte es weder die Annahme eines Entzugs der finanziellen Mindestausstattung noch eine einseitige „rücksichtslose“ Voranstellung eigener Interessen des Landkreises fest.

Entscheidungsgründe

In den Urteilsgründen stellt das OVG klar, dass der angefochtenen Verwaltungsentscheidung eine den gesetzlichen, insbesondere den verfassungsrechtlichen, Anforderungen genügende Ermittlung der Entscheidungsgrundlagen unter intensiver Beteiligung der Klägerin wie auch der übrigen 12 kreisangehörigen Gemeinden vorausgegangen sei. Es greift dabei zunächst die jüngste Entscheidung des BVerwG vom 29.05.2019 auf und stellt heraus, dass weder für die aus der Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung hergeleitete „Ermittlung“ des Finanzbedarfs der Gemeinden noch für die daraus abgeleitete Pflicht zur „Offenlegung“ der Entscheidung des Landkreises von daraus herzuleitenden ganz bestimmten „Verfahrenspflichten“ der Landkreise auszugehen sei.

Dies sei in erster Linie Aufgabe der Landesgesetzgeber, nicht nur die Grundlagen, sondern auch das Verfahren zur Erhebung der Kreisumlagen zu regeln. Wo das - wie im Saarland - bisher nicht geschehen sei, stehe die Regelungsbefugnis hinsichtlich ihrer Verfahrensweise den einzelnen Landkreisen zu.

Für das OVG stelle sich auch nicht die Frage, ob die Klägerin insoweit formal in ausreichendem Umfang beteiligt worden sei. Das VG habe in dem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Einbindung in den Aufstellungsvorgang unter Beachtung der im Jahre 1983 getroffenen Vereinbarung zwischen dem Landkreistag Saarland (LTS) und dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag (SSGT) vorgenommen worden sei. Das sei eine sinnvolle Möglichkeit zur Aufbereitung des Tatsachenmaterials für die Entscheidung des Kreistags. Die Klägerin sei zunächst um eine Selbsteinschätzung ihrer Leistungsfähigkeit gebeten worden, habe die entsprechenden Vordrucke ausgefüllt zurückgesandt und dazu in ihrer Stellungnahme neben einer Mitteilung der für den mittelfristen Finanzplanungszeitraum prognostizierten Eckdaten ihres Haushalts ausgeführt, dass sie seit dem Jahr XX verpflichtet sei, einen Haushaltssanierungsplan aufzustellen und ihre Haushaltswirtschaft „strukturell defizitär“ sei.

Zu der Information über die Eckpunkte des Haushaltsentwurfes des Landkreises und über den Umfang seiner freiwilligen Leistungen habe die Klägerin sich nicht geäußert. Von der Gelegenheit zu einer ergänzenden schriftlichen Stellungnahme, die gegebenenfalls der weiteren Unterrichtung der Mitglieder des Kreistags dienen sollte, habe die Klägerin Gebrauch gemacht. Dabei habe sie auf die erwähnte „Selbsteinschätzung“ sowie auf das Rücksichtnahmegebot verwiesen, das auch eigene Sanierungsanstrengungen der Landkreise gebiete.

Das OVG schließt an, dass die in der erstinstanzlichen Entscheidung „nicht weiter vertiefte“ Frage, „ob diese Verfahrensweise den Vorgaben der Rechtsprechung des BVerwG“ entsprach, sich daher im Ergebnis bejahen lasse. Was der Klägerin mehr an Information und Äußerungsmöglichkeiten hätte eingeräumt werden sollen, erschließe sich nicht. Die Klägerin habe über die erwähnten allgemeinen Einlassungen hinaus keinen konkreten Anstoß zu einer „förmlichen“ inhaltlichen Auseinandersetzung mit einzelnen Ansätzen im Haushalt gegeben. Den Beklagten oder den Kreistag treffe vor dem Hintergrund, die personellen Ressourcen einmal unterstellt, keine Verpflichtung zu eigenständigen weiteren Ermittlungen vor dem Satzungsbeschluss im Dezember 2015 hinsichtlich des Haushalts der Klägerin im Einzelnen.

Dem hier gewählten Informationsverfahren sei, was die Haushaltsdaten des Landkreises anbelangt, genügt, wenn den Gemeinden die wesentlichen Eckdaten der Haushaltsplanung des Kreises offengelegt werden. Das sei hier geschehen. Was den Entwurf des Kreishaushalts angeht, sei es anschließend Sache der Gemeinden, die jeweils über in der kommunalen Haushaltswirtschaft sachkundiges Personal verfügen, soweit sie das für geboten erachten, nach Abklärung noch offener Fragen mit dem Kreis die eigene finanzielle Haushaltslage zu bewerten und die maßgebenden Umstände bei Bedarf hinsichtlich ihrer Relevanz für die bevorstehende Festsetzung des Umlagesatzes nachvollziehbar vorzutragen.

Das OVG stellt klar, dass mit Blick auf die praktizierte Verfahrensweise sich unter dem Aspekt der erforderlichen „Offenlegung“ der Entscheidung keine zusätzliche Verpflichtung der Kreisverwaltung, des Kreistags oder des die Festlegung in der Haushaltssatzung in seinem Bescheid vom 9. Mai 2016 umsetzenden Beklagten ergebe, über die der Klägerin im Aufstellungsverfahren umfangreich zur Verfügung gestellten Informationen und Erläuterungen hinaus eine besondere Begründung vorzunehmen.

Auch in materieller Hinsicht folgt das OVG der Klägerin nicht. Für die Annahme, dass das absolute Minimum an eigenen Dispositionsmöglichkeiten bei der Klägerin nicht mehr gegeben gewesen wäre, seien auch nach ihrem Vortrag in der Sache keine durchgreifenden Anhaltspunkte zu erkennen. Allein eine aktuell bzw. im Betrachtungszeitraum defizitäre Haushaltsstruktur rechtfertige diese Annahme noch nicht. Vorliegend könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Kreistag bzw. der dessen Festsetzungsentscheidung vollziehende Beklagte Anlass zu der Annahme hatten, dass die „finanzielle Mindestausstattung“ der Klägerin nicht mehr erhalten bliebe.

In dem Zusammenhang würden im Übrigen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 9. März 2007) qualifizierte Darlegungserfordernisse gelten, denen die aktenkundigen Schreiben und Einlassungen der Klägerin vor der Beschlussfassung des Kreistags nicht genügten. Eine Verletzung der Klägerin im Kernbereich ihres Selbstverwaltungsrechts könne daher nicht festgestellt werden. Auch insoweit sei von den Gerichten der dem Satzungsgeber insoweit zuzubilligende Einschätzungsspielraum zu berücksichtigen.

Für die inhaltliche Überprüfung der Wirksamkeit der Haushaltssatzung (§ 6 HS) als Grundlage des angefochtenen Verwaltungsakts am Maßstab der Art. 28 Abs. 2 GG, 119 SVerf sei nach den Darlegungen des OVG allgemein davon auszugehen, dass die betroffenen Gemeinden die Rechtmäßigkeit konkreter Ausgabenpositionen im Haushaltsplan des Landkreises nicht unter formellen, sondern nur im Rahmen einer materiellen Überprüfung des Festsetzungsbescheids für die Kreisumlage in Frage stellen können.

Die sich daraus ergebende Beschränkung der Rügemöglichkeiten auf Überschreitungen der Verbandskompetenz des Landkreises folge daraus, dass beide kommunalen Ebenen selbständig und gleichwertig mit jeweils eigenen Aufgaben nebeneinanderstehen. Die Gemeinden könnten deswegen beispielsweise nicht mit Erfolg Rechtsverstöße bei der Erfüllung von Landkreisaufgaben geltend machen. Insoweit biete die Anfechtungsklage einer Gemeinde gegen den Kreisumlagebescheid weder Anlass noch Raum für eine „rechtsaufsichtsähnliche“ Überprüfung der Rechtmäßigkeit einzelner Haushaltsansätze im Kreishaushalt.

Das OVG prüfte sodann ausführlich, ob sich der Landkreis „rücksichtslos“ verhalten habe. Auch hier kommt es im Ergebnis zu einem negativen Befund. Die Klage der Gemeinde war daher unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils abzuweisen. Wegen der weiteren Einzelheiten nehmen wir auf die anliegend beigefügten Urteile Bezug.

Die beiden Urteile des OVG Saarland können ins unserem Internetangebot unter

www.kommunales-sachsen-anhalt.de
(SGSA/Mitgliederservice/Kreisverbands-Info/Kreisumlage)

abgerufen werden.

Anmerkung:

Das OVG Saarland nimmt in seiner Entscheidung Bezug auf die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 29.05.2019, über die wir u. a. mit E-Mail-Rundschreiben vom 03.06. und 06.08.2019 informiert hatten. Hier hatte das BVerwG seine Rechtsprechung aus 2013 und 2015 dahingehend bestätigt, dass das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde nicht nur verletzt wird, wenn die Erhebung der Kreisumlage dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird, sondern auch dann, wenn der Kreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden und der Landkreise auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung verletzt. Daher muss der Kreis bei der Festsetzung der Kreisumlage nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der von der Kreisumlage betroffenen Gemeinden berücksichtigen und diesen Prozess in geeigneter Form offenlegen, so dass eine gerichtliche Überprüfung möglich ist. Nach Auffassung des BVerwG lässt sich jedoch aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG nicht entnehmen, auf welche Weise er den Bedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln und offenzulegen hat. Vielmehr obliegt dem Landesgesetzgeber, diesbezüglich Verfahrenspflichten festzulegen. Dies gelte sowohl für die Ermittlungs- als auch für die Offenlegungspflicht. Soweit derartige Regelungen fehlen, können die Landkreise das Verfahren selbst gestalten, wobei jedoch die verfassungsrechtlichen Anforderungen hinsichtlich des Schutzes der finanziellen Mindestausstattung sowie des finanziellen Gleichrangs zu gewährleisten sind.

Im Falle der streitbefangenen Kreisumlagebescheide im Saarland fehlte es an speziellen landesgesetzlichen Regelungen. Jedoch, und das macht gewissermaßen die Besonderheiten im Saarland aus, erfolgt die Einbindung der umlagepflichtigen Gemeinden in den Aufstellungsvorgang nach Maßgabe einer bereits im Jahr 1983 getroffenen Vereinbarung zwischen dem Landkreistag Saarland und dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag, die nach Auffassung des OVG eine „sinnvolle Möglichkeit“ zur Aufbereitung des Tatsachenmaterials für die Entscheidung im Kreistag darstellt.

In Sachsen-Anhalt wurden aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des BVerwG und des VG Magdeburg bei den Landkreisen unterschiedliche Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden im Vorfeld der Kreisumlagefestsetzung initiiert. Konkrete landesgesetzliche Regelungen zur Verfahrensweise sind in Sachsen-Anhalt mit Verweis auf gesetzlichen Regelung in § 99 KVG und § 19 FAG nicht vorhanden. Lediglich mit Erlass des MI vom 21.02.2019 werden verfahrensrechtliche Anforderungen bei der Kreisumlagefestsetzung gegeben. Darin wiederum wird Bezug genommen auf den im November 2017 vom Landkreistag Sachsen-Anhalt veröffentlichten Verfahrensvorschlag zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes. Das MI sieht es hinsichtlich der Frage einer konkreten Anhörung bis zur einer Entscheidung des OVG Sachsen-Anhalt als sachgerecht an, den Verfahrensvorschlag des Landkreistages anzuwenden, der wiederum eine gemeindliche Einzelbeteiligung vorsieht.

Eine Vielzahl von Kreisumlageklageverfahren sind an den Verwaltungsgerichten nach wie vor anhängig. Von Bedeutung wird der Ausgang der zwei vor dem OVG LSA anhängigen Revisionsverfahren zu den Entscheidungen des VG Magdeburg vom 11.09.2018 (9 A 117/17 MD) und 21.11.2018 (9 A 135/17 MD) sein.

Am 16.12.2019 hat zudem das VG Halle den Klagen der Städte Hettstedt und Sangerhausen gegen die Kreisumlage 2017 stattgegeben. Die Urteilsbegründung liegt aktuell noch nicht vor.

Auch unter Beachtung der weiteren Rechtsprechung wird zu diskutieren sein, inwieweit entsprechende Verfahrensregeln zur Festsetzung der Kreisumlage gesetzlich zu regeln sind. Fest steht aber auch, dass eine gesetzliche Fixierung von Verfahrensregeln Grenzen hat. Eine damit eventuell erhoffte Blaupause zur flächendeckenden Anwendung im gesamten Verfahren bis zur Festsetzung der Kreisumlage dürfte illusorisch sein. Hier dürfte es eher um möglichst allgemeine Verfahrensanforderungen, wie z. B. die Pflicht zur Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden (z. B. § 19 Abs. 3 FAG SH) oder bestimmter Darlegungs- und Offenlegungspflichten gehen.

Auch ohne landesgesetzliche Verfahrensvorgaben müssen die Landkreise eine gerichtliche Überprüfung bezüglich der vom BVerwG grundsätzlich bestätigten Ermittlungs- und Offenlegungspflicht gewährleisten. Hierauf verwies das BVerwG in der mündlichen Verhandlung am 31.05.2019.