Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat mit einem jetzt veröffentlichten Urteil vom 22.01.2021 (Az. 6 C 26.19) die Voraussetzungen einer personenbezogenen Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 1, Var. 1 VwVfG und der öffentlichen Bekanntgabe solcher Verfügungen nach § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG klargestellt.

Sachverhalt

Der Bürgermeister einer baden-württembergischen Gemeinde hatte durch Verfügung vom November 1999 die Eigentümer bzw. Besitzer zuvor ermittelter abgelegener Wohnplätze im Gemeindegebiet verpflichtet, ständig Löschwasservorräte in ausreichendem Umfang vorzuhalten. Die entsprechende Verfügung war im vollen Wortlaut im Amtsblatt der Gemeinde unter der Rubrik „Öffentliche Bekanntmachungen“ veröffentlicht worden. Eine individuelle Bekanntgabe gegenüber den damaligen Eigentümern bzw. Besitzern der insgesamt 72 betroffenen Grundstücke erfolgte nicht.

Die Klägerin des Verfahrens erwarb eines dieser Grundstücke im Jahr 2005, erhielt aber erstmals im Mai 2012 Kenntnis vom Inhalt der Verfügung. Sie erhob noch am Tag der Kenntnisnahme Widerspruch gegen die Verfügung und reichte, weil über diesen nicht entschieden wurde, Klage ein, mit der sie u. a. die Feststellung der Unwirksamkeit der Verfügung mangels ordnungsgemäßer Bekanntgabe, hilfsweise die Aufhebung der Verfügung begehrte.

Die Instanzgerichte haben die Anträge abgewiesen. Vor dem BVerwG hatte der Hilfsantrag der Klägerin Erfolg. Insoweit hat das BVerwG die Sache an den Verwaltungsgerichthof zurückverwiesen.

Entscheidungsgründe

Das BVerwG setzt sich vor allem mit der Frage auseinander, ob die Verfügung der Klägerin gegenüber wirksam geworden ist. Als Verwaltungsakt, der eine an das Eigentum bzw. den Besitz anknüpfende Regelung für die Benutzung eines Grundstücks trifft, bindet die streitgegenständliche Verfügung die Klägerin nur, wenn sie gegenüber ihrem Rechtsvorgänger oder ihr gegenüber wirksam bekannt gegeben wurde.

Da keine individuelle Bekanntgabe gegenüber den ursprünglichen Grundstückseigentümern erfolgte, hängt dies zunächst davon ab, ob eine öffentliche Bekanntgabe seinerzeit zulässig war. Als Rechtsgrundlage dafür kommt nur § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG in Betracht, wonach Allgemeinverfügungen öffentlich bekannt gegeben werden dürfen, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften waren nach Auffassung des BVerwG nicht erfüllt. Weder habe es sich um eine – hier allein in Betracht kommende – personenbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2, 1. Var. VwVfG gehandelt, noch hätten die Voraussetzungen der „Untunlichkeit“ vorgelegen.

Eine personenbezogene Allgemeinverfügung ist die Regelung eines Einzelfalls, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Im Unterschied zur konkret-individuellen Regelung durch Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG kann bei Erlass einer solchen Allgemeinverfügung nicht festgestellt werden, welche Personen von ihrem Geltungsbereich erfasst werden. Davon ist auszugehen, wenn es, wie etwa bei einem Versammlungsverbot, objektiv unmöglich ist, die betroffenen Personen individuell zu bestimmen, oder wenn die Feststellung der betroffenen Personen vor Erlass des Verwaltungsaktes daran scheitert, dass die Behörde hierfür einen Ermittlungsaufwand betreiben müsste, der den Regelungszweck der Maßnahme vereiteln oder gefährden würde.

Da Adressaten der Verfügung im vorliegenden Fall die (damaligen) Eigentümer einer feststehenden Zahl von Grundstücken waren, war der Adressatenkreis weder objektiv unbestimmt noch hätte es - schon mangels Eilbedürftigkeit - einen den Rege­lungszweck gefährdenden Aufwand bedeutet, die konkreten Adressaten zu ermitteln. Bei der Regelung handelt es sich mithin nicht um eine (personenbezogene) Allge­meinverfügung.

Auch wenn es sich um eine Allgemeinverfügung gehandelt haben würde, wäre ihre öffentliche Bekanntgabe nicht zulässig gewesen. Denn die individuelle Bekanntgabe einer solchen Allgemeinverfügung wäre nicht untunlich gewesen. Insoweit reicht es nach Auffassung des BVerwG nicht aus, dass die Zahl der Adressaten über 50 liegt; diese Grenze habe der Gesetzgeber nur im Hinblick auf die öffentliche Bekanntgabe von Entscheidungen in förmlichen Verwaltungsverfahren bzw. in Planfeststellungsverfahren vorgesehen.

Vielmehr würden hier dieselben Grundsätze gelten, die schon im Hinblick auf das Vorliegen einer personenbezogenen Allgemeinverfügung anzuwenden seien. Es komme also darauf an, ob der Adressatenkreis objektiv nicht feststeht oder nur mit einem Aufwand festgestellt werden könnte, der den Regelungserfolg vereiteln oder jedenfalls gefährden würde. Konkret bedeutet dies, dass immer dann, wenn die Voraussetzungen für eine personenbezogene Allgemeinverfügung vorliegen, diese im Grundsatz auch öffentlich bekanntgegeben werden kann. Wird bei einer solchen öffentlichen Bekanntgabe nicht nur der verfügende Teil des Verwaltungsakts, sondern sein gesamter Wortlaut veröffentlicht, bedarf es - so das BVerwG klarstellend - keines Hinweises darauf, wo die Allgemeinverfügung eingesehen werden kann.

Im vorliegenden Fall kam es allerdings auf die fehlerhafte öffentliche Bekanntgabe nicht an. Die Klägerin musste die Verfügung nämlich schon deshalb gegen sich gelten lassen, weil sie nachträglich Kenntnis von seinem vollständigen Inhalt erhalten hat und weil aufgrund der, wenngleich fehlerhaften, Bekanntgabe feststeht, dass die Behörde eine solchen Verwaltungsakt erlassen wollte. Vor diesem Hintergrund muss nun der Verwaltungsgerichtshof aufgrund des fristgerecht erhobenen Widerspruchs und der insoweit zulässigen Klage klären, ob die Verfügung rechtmäßig ist.