Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) hat am 22.10.2019 seinen Jahresbericht 2019 vorgelegt. Im Berichtszeitraum 2018/2019 ist der Erfüllungsaufwand maßgeblich durch eine zusätzliche Belastung der Verwaltung mit über 825 Mio. Euro angestiegen.

Der NKR hat in diesem Anhang zu Recht die unzureichende Einbeziehung kommunalen Praxiswissens bei der Rechtsetzung kritisiert.

Alles in allem sei die Sicht auf den „kommunalen Vollzug“ auf Seiten des Bundes oftmals unzureichend. Es sei wichtig, so der NKR, wenn das federführende Ressort direkt mit fachkundigen Sachbearbeitern und Führungskräften aus den Kommunen interagieren könne. Die OZG-Digitalisierungslabore hätten die Wichtigkeit dieser Perspektive gezeigt, um Lösungen zu schaffen, die praktisch funktionieren. In der Gesetzesvorbereitung bestehe jedoch heute hierfür keine Verbindlichkeit und die Legisten können noch kaum auf Formate zurückgreifen, die eine pragmatische Einbindung kommunaler Vertreter ermöglichen, moniert der Normenkontrollrat. Zudem beklagt das vom NKR in Auftrag gegebene Gutachten eine anhaltende Praxisferne vieler Gesetzesvorhaben. Trotz aller beachtlichen Erfolge der letzten Jahre zeige sich: Praktische Alltagserfahrungen von Bürgern und Unternehmen werden von Politik und Verwaltung immer noch ungenügend berücksichtigt, wenn neue Regelungen konzipiert oder alte überarbeitet werden. Wenn Gesetze zu komplex, in ihrer Wirkung kaum verständlich und im Vollzug nicht praxistauglich sind, produziert das nicht nur unnötigen Aufwand, sondern gefährdet auch die Rechtsanwendung.

Der NKR hat folgende zehn Kernbotschaften formuliert:

1. Seit Gründung der Bundesrepublik laufen Gesetzgebung und ihre Vorbereitung nahezu unverändert ab. Die Welt hat sich jedoch in der Zwischenzeit fundamental und mit zunehmendem Tempo verändert. Es wird immer herausfordernder, wirksame und praxistaugliche Gesetze zu entwickeln. Gesetzgebung und ihre Vorbereitung folgen in Deutschland einem seit 1949 weitgehend unveränderten Verfahren. Wichtige Rahmenbedingungen sind heute jedoch andere als vor 70 Jahren - hierfür sorgen insbesondere fünf Trends: Erstens muss der Staat auf beschleunigten gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technologischen Wandel reagieren. Zweitens steigt in einer komplexeren Welt auch die Komplexität von Regelungsinhalten. Ministerien können die notwendige Fachkenntnis nicht mehr vollständig vorhalten. Drittens steigt die Regelungsdichte - es gilt, neue Gesetze passgenau in ein bereits sehr ausdifferenziertes nationales und transnationales Normengefüge zu integrieren. Viertens steht die Politik unter dem Einfluss zunehmender Meinungspolarisierung und Fragmentierung der Parteienlandschaft. Der Aufwand für Abstimmung und Kompromissfindung steigt, es bleibt zu wenig Raum für eine sorgfältige inhaltliche Vorbereitung von Gesetzen. Fünftens erfordern schnellere Medienzyklen von der Politik häufig eine rasche Festlegung auf scheinbar naheliegende Lösungen. Diese können - mehr oder weniger ad hoc formuliert - notgedrungen noch gar nicht ausgereift sein, binden und verengen aber die anschließende inhaltliche und rechtliche Ausgestaltung durch die Ministerien.
2. In der Folge sinkt die Qualität der Gesetze, verbunden mit mehr Bürokratie und geringerer Wirkung. Politik muss wesentlich mehr tun, damit staatliche Regulierung und die Lebenswirklichkeit von Bürgern und Unternehmen produktiv ineinandergreifen. Es wird schwieriger, gute Gesetze zu machen. In der Folge verlieren Gesetze an Durchschlagskraft oder sorgen für Probleme im Vollzug. Um Vertrauen zurückzugewinnen, braucht es eine Rückbesinnung auf das, was gute Staatskunst ausmacht: Wer besser reguliert, kann wirksamer regieren und Vertrauen aufbauen bzw. zurückgewinnen.
3. Die Qualität von Gesetzen ist entscheidend für Wohlstand und Wohlbefinden in unserem Land und damit auch für Erfolg und Akzeptanz von Politik. Gute Gesetzgebung ist der Schlüssel zu gutem Regieren.
4. Die Gesetzesvorbereitung in Deutschland hat ihre Stärken. Diese reichen jedoch nicht mehr aus. Wir brauchen einen Paradigmenwechsel: Wirkung und Vollzug müssen in den Mittelpunkt rücken und zu echten Zielgrößen werden! Sie müssen ergänzt werden durch eine wahrnehmbare Wirksamkeit und Praxistauglichkeit von Gesetzen.
5. Schnelle und detaillierte politische Festlegungen hebeln die ministerielle Gesetzesvorbereitung aus. Politik muss ihre heutige Arbeitsweise grundsätzlich ändern. Sie ist am effektivsten, wenn sie klare Ziele vorgibt, nicht aber konkrete Lösungen. So entwickelt sich gerade der Koalitionsvertrag immer mehr zu einer detaillierten To-do-Liste für die Legislaturperiode. Dabei legt sich die Politik - oft in Mitternachtssitzungen - frühzeitig auf konkrete Lösungen fest, deren tatsächliche Wirkung in der Kürze der Zeit nicht seriös überprüft werden kann. Die Ressorts haben in der Folge zu wenig Spielraum, ihrem originären Auftrag nachzukommen und - mit ihrer Sachkompetenz - die bestmögliche Lösung für das angestrebte Ziel zu finden. Zukünftig sollte die Politik daher Zielepapiere nutzen, die lediglich festlegen, was bis wann erreicht werden soll, nicht aber wie.
6. Legisten brauchen einen modernen Werkzeugkasten für bessere Gesetze. Konzeption und Inhalt müssen zukünftig vor Paragrafen stehen. Selbst wenn ministerielle Gesetzesvorbereitung ausreichenden Gestaltungsspielraum hat, fehlt es ihr heute an den richtigen Werkzeugen, um diesen optimal zu nutzen: Wirksamkeits- und Praxischeck: Mit Blick auf Wirksamkeit und Vollzug gibt es heute meist keine umfassende, vor allem aber modellgestützte Abwägung möglicher Lösungsoptionen. Zukünftig sollte die Arbeit mit Wirk- und Vollzugsmodellen zum Standardrepertoire eines Legisten gehören. Bildliche Darstellungen von Problemlagen, Wirkmechanismen und Vollzugsprozessen helfen dabei, Abwägungsprozesse zu vereinfachen und Betroffene besser einzubinden. Heute wird dafür in aller Regel ein bereits ausbuchstabierter, schwer verständlicher Rechtstext genutzt, der notwendige politische Abwägungen erschwert oder sogar unmöglich macht. Digital-TÜV: Die Digitaltauglichkeit von Gesetzen, d. h. die einfache Umsetzung durch digitale Verfahren, wird bisher in der Regel nicht vorab beurteilt, sondern zeigt sich erst bei der Umsetzung. Defizite können dann nicht mehr ohne Weiteres behoben werden und erschweren einen bürokratiearmen, digitalen Vollzug. Deshalb braucht es einen Digital-TÜV, der rechtliche Hindernisse, wie z. B. das Erfordernis einer Unterschrift, bereits im Zuge der Erstellung eines Gesetzentwurfs erkennt. Ausreichende Fristen für die Einbindung Betroffener: Steigende Komplexität erfordert mehr Wissen. Wissensträger sind in der Regel die Betroffenen eines Gesetzes. Deren Beteiligung in der Gesetzgebung erfolgt heute nur lückenhaft. Für die Interaktion mit Betroffenen und ihren Verbänden fehlen klare Regeln - die Ausgestaltung liegt im Ermessen der Ministerien. Der Fokus liegt zudem auf großen Verbänden. Für einzelne Verbandsmitglieder oder weniger organisierte Wissensträger gibt es oft keine Möglichkeit, sich unmittelbar einzubringen. Zukünftig braucht es zielgenauere Formate für die Beteiligung sowie verbindliche Fristen, in denen Betroffene eine Rückmeldung geben können.
7. Ein neues Modell für ministerielle Gesetzesvorbereitung ist möglich, benötigt aber mehr Verbindlichkeit und eine wirksame Qualitätskontrolle. Aus der Summe der Empfehlungen dieses Gutachtens ergibt sich ein neues Standardvorgehen für die Gesetzesvorbereitung. Dieses Standardvorgehen kann je nach Art eines Gesetzgebungsvorhabens flexibel angewendet werden. Es bedarf allerdings eines verbindlichen Rahmens - entweder durch Anpassungen der GGO oder durch klare Beschlüsse des Staatssekretärsausschusses Bürokratieabbau.
8. Die Arbeit von Legisten ist heute mit einer Vielzahl von Anforderungen überfrachtet. Damit Wirksamkeits- und Praxischeck Raum bekommen, muss der bestehende Werkzeugkasten für bessere Rechtsetzung an anderer Stelle aufgeräumt werden. Dies erfordert Koordination durch eine zentrale Stelle. Die ministerielle Gesetzesvorbereitung ist heute durch zahlreiche Anforderungen überfrachtet.
9. Ein Jurastudium macht noch keinen guten Legisten. Es braucht interdisziplinäre Teams sowie eine Aus- und Weiterbildungsoffensive. Juristische Qualität ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für wirksame und praxistaugliche Regelungen.
10. Einige Maßnahmenvorschläge können sofort umgesetzt werden. In der nächsten Legislaturperiode ist ein Arbeitsprogramm „Wirksam Regieren“ erforderlich. Die vorgelegten Empfehlungen bauen auf bestehenden Stärken und Abläufen der hiesigen Gesetzgebung auf und berücksichtigen bisherige Modernisierungsinitiativen. Ein sofortiger Start der Umsetzung ist daher möglich. Die Bundesregierung sollte noch in dieser Legislaturperiode Pilotprojekte für Wirksamkeits- und Praxischecks, den Digital-TÜV und Gesetzgebungslabore durchführen. Nach der nächsten Bundestagswahl braucht es eine mutige Gesamtstrategie. Erforderlich sind politische Entscheidungen zu institutionellen Reformen, d. h. zur verbindlichen Einführung und organisatorischen Absicherung des hier skizzierten Vorgehensmodells.

Anmerkung:

Die Kritik und die Forderungen des Nationalen Normenkontrollrates sind berechtigt. Bereits bei den Beratungen der Arbeitsgruppe „Rechtsetzung“ der Kommunalfinanzkommission 2010 hatten sich die Kommunalen Spitzenverbände für eine Stärkung der Beteiligungsrechte in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung (GGO) ausgesprochen. Dabei ging es nicht nur um eine ausreichende Kostenfolgenabschätzung, sondern auch um den Vollzug der Gesetze. Immerhin wird eine Vielzahl der Gesetze auf der kommunalen Ebene umgesetzt, die Einbeziehung dieser staatlichen Ebene in der Erarbeitung bleibt aber unbefriedigend. Zwar bestimmt § 47 Abs.1 der GGO (Beteiligung von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Fachkreisen und Verbänden), dass die Entwürfe einer Gesetzesvorlage den Ländern, kommunalen Spitzenverbänden und den Vertretungen der Länder beim Bund möglichst frühzeitig zuzuleiten sind, wenn ihre Belange berührt sind. Die Praxis sieht jedoch anders aus. In der Regel sind die Fristen der Stellungnahme so kurz, dass eine Prüfung der Gesetzentwürfe mit Blick auf die finanziellen und organisatorischen Folgen nicht möglich ist. Die Bundesvereinigung hatte sich deshalb auch mehrfach an das Bundeskanzleramt gewandt, von dort aber nur ausweichende Antworten erhalten. Von daher ist es zwingend geboten, die Beteiligungsrechte zu stärken.